美国政府如何管理互联网
转载说明：各国对互联网都有一些管理措施，值得我们借鉴学习参考批判。但是，这类资料中文版本比较少；特别是关于美国互联网管理的中文研究资料很少。最近，在网上发现美国国务院中文站《雾谷飞鸿》。网站自我介绍说，“雾谷是美国国务院所在地. 雾谷飞鸿的博文作者均为美国国务院工作人员, 具有多年在美国的生活和工作经验, 我们希望通过与中国网友的互动, 增进相互之间的了解, 加强中美两个伟大国家人民之间的友谊”。网站地址：http://blogs.america.gov/mgck/ 恰巧，该网站有一系列文章，较为详细介绍了美国政府对互联网的管理。我把文章合并转载，主要供业界人员研究参考。需要说明的是，根据网站的声明，该博客所有写作者都是美国国务院工作人员。所以，上述文章的观点和看法，希望读者们在阅读时自行谨慎判断。 《转载资料：美国政府如何管理互联网》 克林顿国务卿1月21日发表关于互联网连接自由的讲话之后，中国听众和读者有的对美国国内的互联网管理提出质疑。我们将就此逐一介绍。今天的主题是对色情网站的管理。 美国人民把言论自由视为至为重要的权利，无论是口头、书面、还是在互联网上传递，也不论言辞多么冒犯，只要没有直接损害他人的利益，政府都极难加以限制。即使对于那些下流淫秽的内容，只要不涉及未成年人，人民认为自己会做出正确的判断，用不着政府来说三道四。 在互联网出现之前，美国法庭通常裁决“下流”（indecency）色情文字、艺术和视听作品受言论自由的保护，但是“淫秽”（obscene）色情内容则要考虑到未成年人，因此不得置于公共空间，使得受众丧失选择接受或不接受的权利。因此，联邦通讯委员会的法规禁止广播电视行业在日间少年儿童收听收看时段播出带有脏话和淫秽内容的节目。 互联网出现之后，色情内容的传播一度呈爆炸性增长。对此，美国国会在1996年制定了《文明通讯法》（Communications Decency Act - CDA），出发点是限制网络色情的传播。该法禁止以下行为： “自觉地以现今社会（道德）标准显然不能接受的方式，利用计算机互连服务，对特定的未满十八岁青少年发送，或以未满十八岁青少年可以观赏的方式显示，将性或排泄器官或行为作为内容、或加以描绘或叙述的任何评论、要求、暗示、提议、图像或其他信息。” 此法经国会两院批准、总统签字生效之后，立即受到法律挑战。在费城和纽约联邦法院裁决CDA限制互联网对未成年人传播色情内容违反宪法言论自由原则之后，司法部长代表政府提起上诉。1997年最高法院以九票对零票一致裁决政府败诉。大法官们认为，对广播电视节目的下流或色情内容施加限制的理由，是因为受众可能在无准备的瞬间就会听到或看到节目，而互联网则需要使用者经过一定步骤才能进入明示为色情的网站或内容；而且，对广播电视业者违规仅仅是行政处罚，而不像CDA按刑事犯罪论处。 后来政府多次立法，试图在缩小管辖范围的情况下逃过言论自由的紧箍咒。1998年制定了《儿童上网保护法案》（COPA），把所谓不良信息限制在商业行为，并且只影响设在美国的网站。但是还是被最高法院裁决违宪。 到目前为止，只有一个法律，即《儿童互联网保护法案》（CIPA）通过了言论自由这一关。它规定，凡是使用联邦政府补贴的优惠上网服务（E- Rate discounts）的学校和图书馆，必须安装过滤色情网站和内容的软件。即使这样，还得让老师和工作人员可以绕过屏蔽，接触虽然不雅但和教学、工作有关的信息。 政府企图当婆婆，人民拒绝“被弱智”的较量还在继续。直到今天，在美国互联网上仍可以经过用户自认符合年龄规定而登录色情网站。有顾虑的父母则可以在家庭和子女使用的计算机上自行安装防止孩子登录色情网站的软件。 另外值得一提的是，即便最早的立法尝试CDA所要惩罚的也只是内容提供者，而不是互联网服务商。 至于儿童色情则是另外一个问题。 和世界绝大多数国家一样，美国几乎各州都有立法，禁止制作、播放、分发、销售兼或拥有儿童色情内容（一般而言指未满16岁的少年儿童）的媒介产品，而且1982年最高法院针对纽约州一起儿童色情案件，裁决传播儿童色情媒介不受第一修正案的保护。因此在互联网传播此类信息违法。 请继续关注我们对美国互联网管理其他方面的介绍，包括对恐怖活动、种族歧视等内容的管理和监控等。
中国政府和部分网民对克林顿国务卿1月21日关于互联网连接自由的讲话提出质疑：美国安全部门“无时无刻不在严密监控并打击互联网恐怖信息”，并且可以“以反恐为由窃听民众的电话通话内容、查看互联网通信内容”，她有什么资格指责别的国家妨碍互联网信息自由流通？对此作一简要介绍。 通过信息流通渠道搜集罪证是预防犯罪的手段之一，与设置所谓敏感词汇过滤“墙”、阻挡民众发表和获取信息风马牛不相及，那是人民根据宪法第一修正案享有的权利。但是这在美国涉及宪法第四修正案，除非有明确的搜查令，人民的文书受到保护的规定，是政府企图扩权和人民保护自己宪法权利的争议焦点之一。 二十世纪五十年代到七十年代初期，美国联邦调查局的反情报部门（COINTELPRO）曾经使用电话窃听监控宣扬暴力推翻政府的组织、三K党、美国纳粹党等激进团体，以及包括马丁•路德•金的南方基督教领袖会议等民权组织。1967年最高法院对Katz v. U.S. 和 Berger v. New York两个案例的裁决，推广第四修正案对文书的保护到电话等通讯记录：如果不是合理的且有搜查令的，窃听非法而且证据不得呈堂。 前有1963年肯尼迪总统被刺，后有上面提到的两个高法裁决，国会在1968年制定《犯罪预防与街道安全综合法案》（Omnibus Crime Control and Safe Streets Act of 1968），其中2511(3)节授权总统在战时对外国情报机构针对美国的敌对活动，以及试图以武力或其他非法手段推翻政府的犯罪活动，采取必要的预防措施。 因为不得人心的越战和尼克森水门事件，1974年12月纽约时报揭露了中央情报局和联邦调查局违法窃听行为。1978年通过了《外国情报活动监视法》（Foreign Intelligence Surveillance Act - FISA）和设立“外国情报活动监视法庭”（Foreign Intelligence Surveillance Court - FISC），由最高法院首席大法官任命的七名法官审核安全部门提出的监听申请，只要一名反对即不得通过。 在9.11事件冲击之下，国会于2001年10月匆匆通过《美国爱国者法案》（USA Patriot Act），扩大了安全部门对信息监控的权限（同时将FISC法官人数增加到11名）。2005年12月16日，纽约时报揭露布什政府从2002年开始绕过 FISC对美国公民的通讯进行监控，同月20日FISC法官詹姆士•罗伯特森辞职以示抗议。 围绕着政府的信息监控是否侵犯第四修正案赋予人民的权利，政府和民间的博弈在不断进行。布什政府援引1968年综合法案第2511(3)节，认为宪法授予总统在战争等特别时期以特别处置权。而民权团体则坚持未经法庭授权则对公民的监听违宪。 2008年国会通过了FISA修正案。除了给通讯公司因为向安全部门进行监听提供方便的刑事免责之外，明确政府没有FISC许可不得对境内公民进行监听；FISC许可的对境外美国公民的监听一旦其返回美国必须停止；外国人与美国公民之间的电话或电邮监控必须有FISC许可；紧急情况下可以提前进行监听，但在一周内必须向FISC提出申请。特别是今后禁止政府启用战时授权超越现行监控法案。 这个法案从制定的时间起，就受到人权团体和部分国会议员的反对，认为它赋予政府过大的权力。其中可以“提前进行监听，但在一周内必须向FISC提出申请”已经被国会改为“可以在FISC批准之前进行监听一周，但必须在开始之前向FICA提出申请”。 政府的信息监控与宪法第一和第四修正案权利的较量还在继续。奥巴马刚刚发表的国情咨文指出：“在反恐问题上，保护我国人民和坚持我国价值观并非必须两者择一”。人们可以期待，自从爱国者法案以来扩展的政府权力将会面临更大的挑战。
今天我们用一个案例介绍美国如何处理互联网犯罪。 美国首例受到法律制裁的互联网仇恨犯罪发生在1996年，定罪于1998年。 1996年9月加州大学尔湾分校19岁学生理查德·马查多（Richard Machado）在学校公用计算机房给59名亚裔学生发出一份电子邮件，他以”X你妈”为自己起名，在短短的100字邮件中，他咒骂亚裔给校园带来犯罪，如果没有亚裔学生学校会更受欢迎，他要亚裔滚出校园，否则将用其毕生之力追踪并杀掉他们。 部分收到邮件的学生向学校计算机服务部门报告，工作人员根据发件地址码找到马查多，让他离开。后来警方讯问马查多，他表示发邮件的动机是因为学校亚裔学生太多，抬高了学业标准，他只想吓唬一下他们，没有存心伤害的意图。他同意参加并且在公共论坛上道歉。 但是他没在预定的11月25日出庭，而是未经同意开室友的汽车出逃。直到翌年2月6日从墨西哥入境美国时被捕。马查多被控10项罪名，触犯1968 年《联邦犯罪预防与街道安全综合法案》（见前一篇博文–美国互联网管理之二：网络管理）。1997年11月的第一次审判，因为对他的邮件收件人调查当中，有9人表示不认为自己受到严重干扰，陪审团9比3倾向于无罪释放，没有达成一致意见而流审（参见”美国参考”电子期刊《陪审团庭审面面观》）。 1998年1月的重审受到全国关注，因为这可能成为美国历史上第一个因为通过网络有针对性地散发仇恨威胁而定罪的案例。重申过程中，更多的事情曝光。马查多在1995年秋就曾用室友的计算机发过一份恐吓邮件；后来个人经历不顺，姐姐遭抢劫遇害，为此悲伤造成他学业成绩剧降，被勒令退学，但是他向家人隐瞒，因为他是家中第一个大学生。 辩护律师把马查多描绘为一个问题学生。他的邮件不过是在烦闷苦恼时的发泄，是网络族常见的不礼貌煽风言论，顶多也就是亵渎而已，不构成犯罪。公诉人指出马查多的邮件不是无针对性的**，而是发给一批真名实姓的亚裔，其中10人认为是直接的死亡威胁。经过三星期的公审，2月13日马查多被陪审团裁定2 项侵犯民权罪名成立。再加上偷盗汽车，被判入狱，拘押抵刑期实际服刑一年。 美国宪法第一修正案保护人民的言论自由，甚至包括骚扰、侮辱、挑衅的言论，或对其他种族或宗教团体的仇视和诬蔑，只要不是直接针对具体人，没有立即挑起事端。目前在美国，从形形色色的马列毛主义共产党，到各式各样的极端团体如纳粹党、三K党等，从宣扬世界末日到主张一夫多妻，都可以在互联网上公开活动。但是一旦带有针对性、有立即挑起暴力事端之嫌，就可能构成犯罪。
美国在互联网上提供信息的民间机构有收费和免费的两类。私人信息例如个人信用评级、涉及版权的图书资料等可能收费；而公共信息都是免费的，它们检索政府和机构的公开信息，也有的自行采集，根据需要分类向客户或公众提供。不仅美国公众，地球村的每一个公民都可以利用。 本文介绍一个美国公共信息网站。 美国“城市数据网”（http://www.city-data.com/）是在伊利诺州注册的Advameg, Inc. 公司旗下42个免费社会网站的主打信息网。根据网络分析公司Quantcast 2009年4月份的统计，该网站全美排名第99名，每月访问量超过1400万。其论坛留言每天超过15,000千条。美国发行量最大的报纸《今日美国报》、CNN和纽约等各地电视台以及超过一百本书籍介绍或引用过该网站。 该网站提供超过74,000个美国城镇的地图和包罗万象的信息，包括房地产价格、贷款和销售、地产税等数据，居民民族、性别、宗教信仰等，还有生活、收入、健康水平，失业率和犯罪率，以及气象、地震、空气质量、水质监测、桥梁道路等资料，当然还有必不可少的学校、图书馆、医院、机场、电台和电视台等日常生活条件，为人们选择居住、工作地点或旅游提供参考。 举个例子，该网站对弗吉尼亚州威廉王子县（博主居住地）干草市场镇（1993-94年流产的迪斯尼主题公园选址）提供的资料有27页，其中图表32 幅，地图5帧，参考索引和链接80条。重要信息包括： –人口（2008年7月为1,226人，以及性别、婚姻状况、种族、教育水平、户均人均收入、贫困状况、职业分布、宗教取向、迁徙情况等） –地理（经纬位置、海拔高度、面积、气温、降雨、降雪、湿度、阴晴、道路、通勤所需时间等） –住房（中位房价、销售量、新建房申请量、新房价位、购房贷款申请量、贷款额度等） –安全与犯罪（持枪规定，年度各类案件，性侵加害人姓名住址及案情、火灾、风灾、地震等） –文教（公立和私立大、中、小学，公立图书馆等） –公共事务及其它（镇公所、邮局、公职人员人数及工资、土地规划、选举倾向、政治献金、医院、教堂、墓地等） 随手拈来几项：它告诉你2009年第二季度这里有101户房屋交易，平均价格37.5万美元；2007年户均收入93,688美元（全州 59,562美元）；生活指数117.9（美国平均100）；收入低于贫困线居民占4.3%（全国9.6%）；非西语系白人占90.4%，黑人5.3%，西语系2.7%，混合族裔1.1%，其他0.7%；在20英里范围内有三家医院；30英里左右、学生超过两千人的大学和学院七所；本镇居民在地方政府工作的有8人（警察4人，其他4人），平均年薪46,137美元。 浏览之中，有一个意外：网站的资料包括居民哪一年为哪个党或个人竞选捐了多少钱。发现一个多年未见的朋友赫然列名其中。我在美国访问和学习期间的同窗、后来在华盛顿地区办了一份为亚裔服务的英文周刊（Asian Fortune）的发行人陈先生，2005-2006年向亚裔美国人行动基金捐赠了2,075美元、为Mike Honda竞选联邦众议员捐赠了1,750美元。 这些资料很多是在联邦和地方政府信息公开法规定之下，由各级政府机构发布的，也有是一些专业团体、行业协会的调查统计数据，该网站将它们综合整理在一起。如果你有意选择一个居住、工作或开办公司的地点，是一个很好的参考。 美国互联网与信息自由之二：美国第一部信息公开法律的制订过程 1976年4月14日，福特总统和拉姆斯菲尔德在白宫（AP Photo） 从言论自由到信息自由，一个重要观念转变就是人民不但有表达信息的自由，而且有获取信息的自由。和言论表达自由一样，美国人民为争取获取信息的自由权利也是一个长期、而且还在持续的奋斗过程。 早在立宪辩论时，麦迪逊就于《联邦党人文集》第49号中指出：”人民是立法的唯一源泉，他们订立宪法，由此而产生分权之政府部门”。既然政府是人民设立的，授权来自人民，人民当然有权知道它们在做什么，为什么要做，是怎么做的，做的结果怎样。 但是，一旦政府有了权力，就本能地想回避人民的监督。美国建国后将近180年才制订《信息自由法》，而且来之十分不易。（虽然美国是世界上第三个将信息自由定为法律的国家，但是比1766年就将信息自由写进宪法的瑞典晚了整整两百年。） 信息公开在美国政治生活中受到重视，除了麦迪逊所指出的人民与政府之间授权与被授权的基本关系之外，在现实当中还因为它涉及宪政的基本原则：分权和制衡。 美国宪法建立了一个三权分立的架构，但是不可避免地有权力重叠的地方，比如总统提名和国会批准任命法官，总统的行政特权，国会在司法复议中的作用，特别是行政机构具有特定立法和裁决权力。这个问题在大萧条和罗斯福新政时期变得严重起来：行政机构从16个增加到了51个。罗斯福看到了这个问题，指示司法部长设立一个专门委员会进行调研，以解决既要一个有职有权的中央政府，又要避免形成独裁体制和中央计划的局面。但是因为美国卷入第二次世界大战而没有提上立法议事日程。 直到二战结束，1946年国会通过《行政管理程序法》（Administrative Procedure Act - APA），明确规定：1）行政机构向公众公布其组织结构、管理程序和规章条例；2）公众参与规章条例的制定；3）建立规章制定和行政裁决的统一标准和程序；4）确定司法复议的范围。 APA规定的行政公开范围被公众特别是新闻媒体认为远远不够。1953年”美国报纸编辑协会”（American Society of Newspaper Editors - ASNE）法律顾问、哥伦比亚大学新闻研究生院教授克劳斯（Harold Cross）出版”人民知情权：合法获取公共档案和会议记录”（The People’s Right to Know: Legal Access to Public Records and Proceedings）一书，成为信息自由立法的经典著作。1955年加州民主党众议员莫斯（John Moss）据此在国会提案开放政府档案。但是当时是共和党人艾森豪威尔当总统，国会共和党议员没人和他联署，该法案一直未能提交全体会议辩论。 1961年肯尼迪总统上任，他以”明确和现实的威胁”（指美苏冷战和核战危险）希望记者自律，反对信息公开，《信息自由法》面临巨大阻力，同时也引起媒体的愤怒。ASNE的”信息自由（法）委员会”大力游说，莫斯也在国会持续推动。但是要到1964年约翰逊总统以压倒优势击败共和党高尔德沃特成功连任，部分共和党国会议员才转而支持政府信息公开。 国会新人、来自伊利诺州的共和党众议员拉姆斯菲尔德（Rumsfeld）加入莫斯阵营，联合两党推动信息公开立法。拉姆斯菲尔德深受芝加哥学派弗里德曼”选择自由”经济思想影响，批评约翰逊政府的做法无异于新闻管制，封杀公众知情权。（深具讽刺的是，不到十年，作为福特总统白宫幕僚长的拉姆斯菲尔德极力鼓吹总统否决 《信息自由法》的增强修正案，被国会反否决所挫败；又过了二十多年，作为小布什总统的国防部长，在9.11之后的反恐行动和伊拉克战争时期，他再次成为公众与政府在知情权较量中维护行政特权的代表人物。） 约翰逊总统压根儿不喜欢记者们可以到政府机关来翻箱倒柜的这个主意，讨厌他们和政府的观点唱对台戏，他手下的所有部委首脑也都和他立场一致。但是参议院于1965年10月13日口头表决无异议、众议院1966年6月20日308比零通过了《信息自由法》，国会于6月22日将法案送到白宫。舆论压力以及法案对行政当局所作的妥协，使得总统没有动用”搁置否决”(即口袋否决，pocket veto)。但他还是拖延到法定十天期限的最后，七月四日国庆节，才在德州家中悄无声息地签字。热衷交际、喜欢在签署法案时将签字笔送人的约翰逊连个简单仪式都没有举行，甚至在日记中都没有留下一个字。 国会花了将近十年时间、公众特别是新闻界翘首以盼的划时代的《信息自由法》（Freedom of Information Act - FOIA）终于在1967年生效实行。 1966年的FOIA是一个妥协产物。它只涉及联邦政府的行政机构，国会本身、司法系统和最高行政首脑–总统均不在其管辖范围。它还赋予行政机构在决定信息公开具体内容上以很大的自由裁量权，此外申请信息公开的收费规定也给法案的实施设置了隐性障碍。一直到1974年FOIA修订之后，公众申请信息公开的数量才开始大幅度上升。我们将在下一篇介绍《信息自由法》的修订以及相关法例。 有关《信息自由法》的英文信息请参见专题网页：http://www.america.gov/foia.html |
