中国九成农信社濒临破产，中国银行破产立法重启

如何退出

由于缺乏一套法律框架和司法制度及配套的监管框架，问题银行的清算重组过程非常漫长、效率极其低下。中国金融史上第一家被行政关闭的商业银行——海南发展银行13年来至今仍在清算过程中，仍没有实施破产程序。

“一旦《条例》出台，海南发展银行就应该可以纳入清算程序。”前述银监会人士表示。

2010年底，银监会副主席王兆星撰文指出，目前监管层很有必要设立机制来管控银行道德风险的发生，小型银行可倒闭破产，大型银行也能平稳退出市场。王兆星已两次公开表达类似观点，业界认为，这显示监管层考虑不再“护短”。

一位业内律师指出，无论是《商业银行法》还是《商业银行资本充足率管理规定》，在针对陷入危机的银行采取措施时，所用的字眼都是“可以”，而非“应该”，“监管者享有较大的自由裁量权”。

有关银行破产的规定散布在不同的法律法规之中。《公司法》《民事诉讼法》的相关破产规定也适用于银行。《商业银行法》，《银行业监督管理法》以及《人民银行法》中都有有关银行退市的规定。此外，有关法规和部门规章，如《金融机构撤销条例》《商业银行资本充足率管理规定》也都约束银行破产退出市场问题。但是在前述条例中，对监管机构采取行动的触发标准均不明确。

比如，根据《商业银行法》规定：在商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。但法律并未对“信用危机”一词作出定义，监管者会在什么情况下采取行动的具体标准并不明确。《金融机构撤销条例》第五条规定：金融机构有违法违规经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害社会公众利益的，应当依法撤销。这两条规定都没有就关闭一家银行与接管一家银行的条件作出明确区分。

2004年制定的《商业银行资本充足率管理办法》借鉴了美国《联邦存款保险公司改进法案》中的“立即纠正措施”（promptcorrective actions），将资本充足率作为监管性破产（regulatory insolvency）的衡量标准。对于资本充足率低于4%，或核心资本充足率低于2%的银行，银监会可以要求银行调整高级管理人员；或依法对银行实行接管或者促成机构重整，直至予以撤销。

在中国金融业，迄今为止，只有两家证券公司（大鹏证券和南方证券）和一家信托投资公司（广东国际投资信托公司）是通过司法破产程序解决的。目前尚未有银行破产的先例。

对于处置问题银行时的市场退出效率何以如此低下，世界银行东亚和太平洋金融发展局首席金融专家王君指出，目前在处置问题银行的思路上，监管部门按照“谁的孩子谁抱”的处置方式，“这只能是权宜之计，很难实现有效率、低成本的重组问题银行。”

值得注意的是，如一位业内专家指出，海南发展银行之所以关闭，就是始于之前不成功的金融机构救助，属于“拉郎配”性质，通常政府会鼓励并协助健康银行收购经营不善的金融机构，但即便如此，有关并购应遵守市场规律，“然而海南发展银行一案却并非如此”。

1997年底，在当地政府和银行监管机构的指令下，自身经营并不健康的海南发展银行收购了当地28家大多资不抵债、经营不善的农信社，就此陷入绝境，并最终爆发了支付危机。

这位专家指出，一方面，这是国有银行体制的遗留问题，另一个方面，也反映了现有银行市场退出制度的不足。

中国社会科学院金融研究所银行研究室主任曾刚表示，中国尚没有一例显性的破产事件，但过去十几年，中国80%以上的银行已进行了彻底的财务重组，重组规模超过世界上任何一个国家。

“工农中建四大行财务重组、改制上市之前，在技术上可以说都应破产了，只是没有以破产的名义操作，而是进行了财务重组，现在应该对以前的做法加以规范总结，以建立长效机制”。曾刚告诉财新《新世纪》记者。