上海社保基金入不敷出，市财政填窟窿170亿

来源：《中国经济周刊》 记者 谈佳隆/上海报道

当城市转型遭遇国际金融危机时，一些曾在经济发展中掩盖的矛盾开始凸显而出。在这些矛盾中，财政收支的困扰正让上海的执政者感到前所未有的压力。

2008年，上海市地方财政收入2382.3亿元，同比增长13.3%，财政收入总体保持较快增长，比2007年增幅31.38％。2008年，上海市地方财政支出2617.7亿元，比2007年增长18.9％。在外界看来，地方财政收支严重不平衡的背后，折射出上海正面临财政收支矛盾日益突出的问题。

书记市长连叹当家不易

牛年春节假期刚刚过完，2月4日，上海市市长韩正在“上海市财税工作会议”上表示：“财政是经济运行的综合反映。当前要充分认识在特殊时期做好财税工作的极端重要性，立足上海经济社会发展大局，完成今年财税工作的目标任务。”

一位不愿透露姓名的上海市政府官员告诉《中国经济周刊》，“韩市长这么为上海财政操心，是他多年担任上海市长以来少有的，现在还有一大堆地方等着用钱呢，但今年上海地方财政收入预算增幅回到个位数（6%）已经成为了必然，怎么能不着急。”

与长期在上海工作的韩正相比，2007年上任的上海市委书记俞正声对上海的财政情况的感受经历了从“美好向往”到“深感压力”的转变过程。

1月16日，俞正声在与上海市政协委员座谈时回忆起了这种转变。他说：“我来上海之前，曾向中央领导包括曾经在上海工作的老领导请教，上海发展中应该注意什么。有些同志和我讲，上海现在的钱多的用不完，我来上海之后感觉钱是很多，但我随后发现上海财政遇到一系列的问题，没有我当初想的那么好，上海各类财政支出的压力很大。”

在一系列财政问题中，最让人苦恼的是上海社保基金的“入不敷出”，“这一情况已经到了出现严重穿底的境地，而未来二十年这一用财政收入填补社保基金窟窿的局面会越来越严重。”上述不愿透露姓名的官员称。

财政补社保基金“窟窿”

“社保基金严重穿底，仅2008年上海市级财政收入为上海社保基金托底170-180亿元，占到了市级财政收入的17-18%左右，而预计今年还需要增加60-70亿才能把社保基金的窟窿补上。”1月6日，俞正声在与上海市政协委员座谈时称。

目前，上海市级财政是上海地方财政的大头，虽然2008年市级财政收入为1220.6亿元，同比增长12.7%，但减去市级返还给区县财税体制改革收入基数及其他结算补助，实际可使用的市级财政收入总计为994.5亿元。而170-180亿元的社保基金托底占到了这块财政支出的相当一部分。

记者从上海市财政局获悉，2008年，上海市级财政支出加上结转下年支出总计994.5元。

在上海市2009年预算草案中，上海市财政局把今年市级地方财政收入预算增长定为5%，把支出预算定为增长10.2%，上海市政府希望通过这样的财政收支方式来填补上60-70亿的社保基金托底增量部分资金。

“在未来相当长一段时间内，依靠并提高财政支出比例为上海社保基金托底的情况将长期存在，甚至会越来越严重，最根本的理由就是上海的老龄化问题。”俞正声在与上海市政协委员座谈时称。

据“2008老龄事业发展国际研讨会”公布的数据统计，截至2007年底，上海60岁及以上户籍老年人口总数已达286.33万人，比重接近全国平均水平的2倍；预测到2010年，上海老年人口总数将达312万人，约占总人口的23%。这一比例直向世界第一长寿大国日本的老龄化水平看齐。2020年，上海老年人口数字将攀升至500万，而上海老龄化发展的趋势要到2025-2030年间才会达到高峰。

记者发现，目前上海的80岁以上的老年人已经到了有50多万，占到老年人口总量的17%以上，占到总人口的差不多4%的比重，这显示出上海不但面临老龄化的问题，高龄的老龄化问题更是日趋严重，而该部分人群对于社保基金中养老、医疗费用支出巨大。

税费改革“困扰”财政收入

倘若说为上海社保基金“托底”是上海财政“必须”增支部分的话，那么上海地方财政的减收因素成为上海财政收支矛盾显现的另一重要原因。

上海市财政局向《中国经济周刊》提供的文件显示，受到国际金融形势恶化影响，2008年下半年起，上海的钢铁、汽车、房地产等支柱产业市场需求由旺转弱，证券业持续低迷，四大行业收入增幅分别下降27%、4.7%、23.2%和61.6%。

而记者从上海市统计局获得的资料显示，2008年，上海地方财政收入各大税种增长情况如下：增值税334.89亿元，增长6.8%；营业税763.38亿元，增长6.8%；企业所得税547.99亿元，增长28.7%；个人所得税204.89亿元，增长20.9%。

上海财税部门有关负责人告诉《中国经济周刊》，所得税是去年上海财政依然保持“两位数”增收的主要原因，值得注意的是，企业所得税和个人所得税的大幅增长的原因是与增值税、营业税等税收征收方式的不同，即去年上半年对2007年所得税一次性增收造成的，这将给今年所得税继续增收形势会带来压力。

不过，令上海财政局更“郁闷”的是，一边是财税部门面临着减收压力，另一边，上海正希望采用与国际接轨的低税赋的方式发展金融业，建设国际金融中心。

在企业所得税、个人所得税放缓的背景下，金融行业从业人员个人所得税征收比例的调降“呼之欲出”。事实上，上海为了建设金融中心与国际接轨，吸引更多人才来沪工作，将会调降高端金融人才的个人所得税征收比例，这一政策已经被上海金融服务办主任方星海多次提及。

《中国经济周刊》获悉，2008年2月以来，上海一直在着手制订《上海市推进国际金融中心建设条例》，其中将会涉及该部分内容。目前，上海在金融中心建设方面正在向香港看齐，而目前香港的个人所得税率一律为15%，较内地要低得多。而目前内地个人所得税采用超额累进税率，最高税率可达到45%。

上海市金融服务办公室主任方星海曾向《中国经济周刊》坦言：“在内地的金融行业而言，我们觉得这些金融人才的税负可能有些过重，所以说，上海会在未来进一步降低这方面的税负。我们希望能够吸引更多的人才来上海工作。”

城市建设的巨大成本

今年1月，上海“两会”期间，上海市市长韩正在多个场合向人大代表和政协委员“叹苦经”。《中国经济周刊》记者在旁听多个小组和分组会议中，听到不少区县负责人或企业领导向市政府领导表示，在经济困难的情况上，希望市政府在财政上给予支持。

事实上，目前上海一些区县在财政上的困难并不为外界了解。俞正声在与上海市政协委员座谈时称：“上海各区财政负债很重。郊区负债很大部用来分解决失地农民社会保障问题，而城区主要财政用于基础建设配套投资，需要很多钱。有的区每年财政支出20%-30%都是用来归还债务累息，有的区的债务已经达到该区一年财政收入的2倍。”

一些代表委员认为，与北京轨道交通统一2元票价相比，目前上海的轨道交通较贵，平均市民每天上下班花在公共交通上的费用达到10元左右，希望市政府进一步出台民生政策，降低市民出行成本。

对于这样想法，韩正市长表示：“目前上海已运营的轨道交通线路230多公里，每天客流300多万，2008年收入35个亿，但是仅需要返还的利息就高达28亿，收入仅够支付利息，银行贷款的本金如何归还，还是个未知数。”

1月15日，韩正市长在“上海市人大市长补充发言会议”上还特意再次给代表委员算了两笔帐。韩正市长说：“按照规划，上海的轨道交通1-13号线，总里程350公里，预计总投资2380亿，政府至少要拿出35%近833亿的资本金。在已经将1、2号线的回收资金平铺用于新开工的线路项目资本金的情况下，现在只到位近700亿元，还有200亿元，我也不知道哪里来。”

韩正市长表示：“上海近期完成了到2020年的《上海市轨道交通网络规划方案》，规划城市轨道线路总长达880公里，未来还要需要投入2100亿，其中60%银行贷款，35%需要由政府支出的资本金860亿，外加前13条线的资本金缺口共计1000亿。”

面对这方面的困难，上海市委书记俞正声表示：“中央领导对于上海经济发展很关心，并为上海的发展出谋划策，找到了很多出路和办法，例如建议通过采取动用银行的贷款做项目资本金，这样财政就能空出一部分解决其他民生和社会问题。”

土地财政、项目税收能否舍弃

一位不愿透露姓名的上海市政府官员对《中国经济周刊》记者坦言，一个家、一个城市、一个国家的财政账本不出现赤字，关键在于能否做到“开源节流”，目前上海财政税收开源工作遇到了难处，原本依赖于土地财政、项目税收的增长模式就不再适应当前的情况了。

1月16日，上海市委书记俞正声在与上海市政协委员座谈时坦言：“上海经济正处于转型，制造业要向高水平的发展，就要摒弃原有的项目税收。简单地建一个工厂很容易，建一个1000万吨的大钢厂，有两三年就起来了，起来之后就是几十亿的税收，钢厂本身还可以解决一千来人的就业，进而可以带动几万人的就业。”

俞正声表示：“但上海不能再靠搞这些了，经济发展需要提高水平、提高质量、提高档次。这种高端制造业给税收、就业带来的利益是不大的。例如上海的商用飞机项目，就业不会提高很多，税收效益也赶不上钢厂。”

业界人士认为，虽然上海执政者对于不为传统的大项目税收“折腰”达成了共识，但对于曾带动上海财政收入若干年高速发展的土地财政是否能够舍弃依然并不明朗，若舍弃土地财政又将如何补足财政赤字，出路也不明朗。

此前，上海市社科院曾发布专题报告称，上海市的财政收入中，有25%来自房地产及相关行业，包括土地出让收益、房地产企业营业税和所得税等。近5年，上海房地产开发经营所产生的税金（营业税及附加、土地增值税、企业所得税等）相当于同期上海地方财政收入的15%（未扣除上缴中央财政部分）。加之上各种规费等，房地产业所产生的税、费和土地出让金相当于同期上海地方财政收入的35%左右。

从目前的情况来看， 2009年土地财政对于上海财政的贡献会大大降低。上海市财政局相关人士向《中国经济周刊》提供的文件显示，包括新增建设用地土地有偿使用费、国有土地使用权出让收支、国有土地收益基金、农业土地开发资金等8项政府性基金其在今年的收入预计“难度较大”，特别是国有土地使用权出让收入的不确定因素较多。

预计2009年，上海市政府性基金收入预算仅仅为458.5亿元。而以前若干年，仅仅土地出让一项收入的金额就超过这一总计数字。中国经济周刊